jtiblog

A Jogtudományi Intézet blogoldala

Népszavazás az olasz alkotmányreformról: lesz-e többsége a többségi demokráciának?

2016. december 01. 18:34
Ságvári Ádám
MTA TK Jogtudományi Intézet

Olaszországban vasárnap népszavazás dönt a kormány által kezdeményezett alkotmányreformról. A tét jelentős, a nagy terjedelmű alkotmánymódosítás új alapokra helyezné Olaszország alkotmányos berendezkedését, és a 2015-ben elfogadott választójogi reformra is tekintettel jóval erősebb szerepet, és nem utolsósorban stabilitást biztosítana a végrehajtó hatalomnak egy erőteljesen többségi demokratikus rendszerben.    

Nem először fut neki olasz kormány a politikai irányítás stabilizálásának. Az elmúlt évtizedekben számos próbálkozás történt a tiszta kétkamarás törvényhozás (bicamerialismo perfetto) lassú és nehézkes modelljének, illetve a szétszabdalt parlamenti erőviszonyokban testet öltő politikai rendszernek a megreformálására, de az alapvetően sikertelen kísérletek folytán megmaradt a folyamatosan politikai alkukra kényszerülő, nehézkes és rövid életű kormányzás olasz modellje.

A köztársasági elnök által december 4-re kitűzött népszavazás tárgya az aktuális reformkísérlet: az idén áprilisban elfogadott alkotmánymódosítás. Az olasz alkotmány módosítása az alkotmány 138. §-a alapján minősített eljárást követel meg: az alkotmányt módosító és egyéb alkotmány erejű törvényeket mindkét kamara két, legalább három hónapos szünettel tartott ülésén vitatja meg. A módosítás pedig akkor kerül elfogadásra, ha a második szavazáson mindkét kamara tagjai szavazatának abszolút többségét megkapja. Amennyiben ez az abszolút többség bármely kamarában nem kétharmados támogatottságban ölt testet (mint a mostani módosítás esetében), bármelyik kamara tagjainak egyötöde, ötszázezer választópolgár vagy öt regionális tanács a kihirdetéstől számított három hónapon belül megerősítő népszavazás tartását kérheti, amely népszavazás nem kötött részvételi kvórumhoz, tehát bármekkora részvétel esetén érvényes.

A miniszterelnök és az alkotmányos reformokért felelős tárca nélküli miniszter asszony nyomán „Renzi-Boschi reformnak” keresztelt alkotmánymódosítás megerősítő népszavazását – rendhagyó módon – az előterjesztők, pontosabban mögöttük álló parlamenti képviselők és szenátorok indítványozták (egyéb parlamenti kezdeményezések mellett), illetve ezt követően több mint ötszázezer, a reformot támogató állampolgár is. Hiába a képviselői, illetve szenátori kezdeményezés megléte, a módosítás ellenzői is aláírásgyűjtésbe kezdtek. A gyűjtés persze mindkét oldalon a mozgósítást és a közbeszéd formálását szolgálta, valamint a reform állampolgári támogatottságát, illetve elutasítottságát volt hivatott szimbolizálni. Az alkotmánymódosítás ellenzői mindenesetre megálltak háromszázezer aláírásnál, és hivatalos kezdeményezéssel nem éltek végül.         

Az alkotmánymódosítás az alkotmány szövegének több mint harmadát érinti, azon belül is elsősorban a második, államszervezetről szóló részt.

A módosítás leglényegesebb eleme a parlamenti felsőház, a Szenátus (Senato) átalakítását célzó reform, amely megszüntetné az Olaszországban 1948 óta működő szimmetrikus kétkamarás rendszert, amelyben mindkét háznak ugyanolyan szerepe van a jogalkotás során, illetve a kormány-parlament viszonyrendszerben. A módosítás megerősítése esetén a következő választásokat követően nem lenne már szükség a Szenátus bizalmi szavazására (mozione di fiducia) az új kormány beiktatásához, és tagjai egytizedének kezdeményezésére a szenátus bizalmatlansági indítványt (mozione di sfiducia) sem tud majd benyújtani. A Szenátus tagjainak számát 315-ről 100 főre csökkentenék, és azok többségét (95 fő) az állampolgárok már nem közvetlenül választanák, hanem a regionális tanácsok tagjai, illetve polgármesterek közül kerülnének arányosan a testületbe (legalább kettő szenátor mindenhonnan, Trento és Bolzano autonóm megyékből pedig kettő-kettő). Öt főt továbbra is a köztársasági elnök jelölne, immáron 7 éves időtartamra, illetve a korábbi köztársasági elnökök továbbra is életük végéig a Szenátus tagjai lennének (senatori di diritto e a vita). A többi szenátor megbízatásának hossza a regionális, illetve helyi megbízatásokhoz igazodna.

Ebben a sajátos félföderális struktúrában a helyi és területi szintet képviselő Szenátusnak ezután csak bizonyos típusú jogszabályok elfogadásánál lenne beleszólása: ezek az alkotmánymódosítások és alkotmányos törvények, az európai integrációs szerződések ratifikálása, vagy – a teljesség igénye nélkül – a választást, népszavazást, kormányzati szerveket, a helyi önkormányzatok alapvető feladat-és hatáskörét vagy éppen a kisebbségi nyelvhasználatot érintő jogszabályok. A Szenátus egyéb esetben lényegében tanácsadó szerepre korlátozódna, ugyanis a törvényalkotás letéteményese főszabályként kizárólag a Képviselőház (Camera dei Deputati) lenne. A Szenátus ugyan megvizsgálhatna bármely törvénymódosítást, az általa javasolt változtatások elfogadásáról azonban már a Képviselőház dönthetne.

Egy információszabadsággal foglalkozó szervezet kutatása szerint a fenti struktúra a 2013 óta futó parlamenti ciklus jogalkotását alapul véve a javaslatok 90%-ának egyedüli képviselőházi elfogadásával járt volna. Érdekes adalék ehhez, hogy ugyanezen szervezet kimutatása szerint a tiszta kétkamarás törvényalkotás jelenleg átlagban 237 napig tart (a túlnyomó többségben lévő kormányzati kezdeményezés esetén az átlag 172 nap, míg parlamenti kezdeményezés esetén 504 nap). Innen nézve nem meglepő, hogy az alkotmányreform a törvényalkotás gyorsítását is célul tűzte. A módosítás alapján a kormány például sürgős tárgyalását kérheti azon javaslatainak, amelyek alapvető fontosságúak programja végrehajtására (disegno di legge indi­cato come essenziale per l’attuazione del programma di governo). Ezekben az esetekben a javaslatot sürgősséggel kell napirendre venni, és 70 napon belül szavazni kell a javaslatról. A határidő komplex szabályozási tárgy esetén további 15 nappal meghosszabbítható. A sürgős tárgyalás alól mindazonáltal több tárgykör, így különösen a költségvetés, a nemzetközi szerződések ratifikációja vagy a választójogi szabályozás kizárt.

A Szenátus lefokozása és a törvényalkotás folyamatának gyorsítása mellett további fontos módosítás a közvetlen demokrácia feltételrendszerének átalakítása. A hatályos alkotmányban az alkotmányos népszavazás mellett egyedüliként szabályozott „népi vétó” vagy „negatív törvényhozó” népszavazás (referendum abrogativo) lényegében változatlan maradna, tehát népszavazást kell tartani törvény vagy törvényerejű rendelet részleges vagy teljes hatályon kívül helyezéséről, ha azt legalább 500 ezer választópolgár vagy 5 régió tanácsa kéri. Azonban az alapesetben 50 %-os részvételi kvórum lecsökkenne a kezdeményezést megelőző parlamenti (képviselőházi) választás részvételi arányának a felére, amennyiben a referendumot legalább 800 ezer választópolgár kezdeményezte. Emelkedne ugyanakkor a választópolgárok által kezdeményezett törvényalkotás (a magyar terminológiában az Alaptörvény által megszüntetett népi kezdeményezés) indítványozóinak száma: 50 ezerről 150 ezerre. Ezzel párhuzamosan az új alkotmányszöveg a parlamenti szabályozás részévé tenné viszont az ilyen kezdeményezések megvitatásának és az arról való döntésnek a kötelező előírásait. Az Alkotmány új eleme még az ügydöntő, illetve véleménynyilvánító népszavazások (referendum popolari propositivi e d’indirizzo) jogintézményeinek alkotmányos szintre emelése, azok kibontását azonban már törvényi szintre utalja az alkotmányozó, csakúgy mint annak konkretizálását, hogy a társadalmi részvétel szintén nevesített egyéb formái (altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali) mit is jelentenek.

A reform ellenzői szerint a Szenátus közvetlen választásának eltörlését szépségtapaszként ellensúlyozni hivatott plebiszcitárius módosítások mellett a teljesség igénye nélkül az alkotmányreform az alábbi fontos változásokat hozná még:

  • Változna a köztársasági elnök választása: jelenleg a – tartományonként három-három delegálttal kiegészült – két parlamenti kamara együttes ülésének kétharmados támogatása szükséges az államfőválasztáshoz, az első két szavazás eredménytelensége esetén a harmadik szavazástól viszont már csak abszolút többség. Az alkotmánymódosítás ezt szigorítja: külön regionális küldöttek már nem lennének, az első három szavazás lenne kétharmados, a negyediktől viszont az államfőválasztó gyűlés (a két kamara együttes ülése) háromötödének, míg a hetedik nekifutástól a leadott szavazatok háromötödének megszerzése lenne szükséges.     
  • A Szenátus elnöke helyett a jövőben a Képviselőház elnöke lenne a második legfontosabb közjogi méltóság, ezáltal az államfő akadályoztatása esetén is az alsóházi elnök gyakorolhatná az elnöki jogosítványokat.
  • Módosulna az alkotmánybírók megválasztása: jelenleg a tizenöt alkotmánybíróból ötöt választ közösen a parlament két háza, ez a jövőben elkülönülne; három Képviselőház és kettő Szenátus által megválasztott bíró lenne.  
  • Alkotmányos szintre kerülnének az alacsonyabb jogforrási szinten, illetve az olasz alkotmánybíróság gyakorlatában már kimunkált korlátok a sürgős esetben a kormány által ideiglenes jelleggel, parlamenti jóváhagyástól függően elfogadott törvényerejű rendeletek (decreto legge) alkalmazásának korlátozására. Így például az alkotmány rögzítené, hogy a törvényerejű rendelet a szűken vett szabályozási célján kívül eső területeket nem szabályozhat. A jogintézménnyel való visszaélés tipikus példája ugyanis a nehézkes parlamenti működés kikerülése salátajellegű törvényerejű rendeletekkel.
  • Az alkotmány deklarálná, hogy mind a központi, mind a regionális választási szabályoknak elő kell segítenie a nők és férfiak egyenlő arányát a képviseletben.
  • A közhivatalok működésének alkotmányos követelményei (törvényes, tisztességes és részrehajlásmentes működés) kiegészülnének az átláthatósággal.
  • Megszűnne az alkotmányban is nevesített gazdasági és munkaügyi konzultatív szerv, az ún. Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Az intézmény a reform támogatói szerint a túlburjánzott állami bürokrácia zászlóshajója: évente többmillió eurót emészt fel, ugyanakkor 57 éves működése alatt alig több mint egy tucat törvénykezdeményezéssel élt, illetve kevesebb mint 100 véleményt bocsájtott ki feladat- és hatáskörében.
  • Csökkennének a tartományi hatáskörök: a 2001-es decentralizációhoz képest számos jelenleg párhuzamos hatáskörbe tartozó terület visszakerülne az állam kizárólagos kompetenciái közé (például az energiatermelés, szállítás és szolgáltatás vagy a turizmus szabályozása). A hatásköri szabályok a jövőben pedig explicite nevesítenék a tartományi kompetenciákat is (jelenleg minden olyan terület, ami nem tartozik kizárólagos állami hatáskörbe). Új rendezőelvként pedig egy szupremácia klauzula (clausola di supremazia) is bekerülne a hatásköri szabályok közé: a kormány kezdeményezésére az állam a kizárólagos hatáskörébe nem tartozó területeken is törvényi úton beavatkozhat, amennyiben a jogegység, a nemzetgazdaság vagy a nemzeti érdekek védelme azt indokolja.

A fenti változások mellé mindenképpen szükséges felvázolni a választási rendszer közelmúltbéli átalakítását is, amellyel együtt az olasz rendszer egyértelműen a többségi demokrácia irányába mozdult el. A 2005-ös és a legutóbbi, 2013-as választás között az ún. Legge Calderoli alapján a választáson elért bármekkora (akár néhány szavazatos) relatív többség is a parlamenti helyek abszolút többségét eredményezte a legtöbb érvényes szavazatot megkapó listának, illetve közös listának: 340 fős képviselőházi létszám alatt (a 630 helyből) a rendszer a stabil kormánytöbbség érdekében automatikusan biztosított 340 képviselői helyet a legjobban szereplő (közös) lista számára. Míg a Szenátusban régiónként külön számolva, az adott régióra eső szenátusi helyek 55 %-a hiányában biztosította hasonló módon a választási rendszer a legtöbb szavazatot kapott (közös) lista „kompenzálását” a helyek 55 %-ának megszerzésével.

Az Olasz Alkotmánybíróság 2014 januárjában ezt alkotmányellenesnek találta. A testület szerint a stabil kormánytöbbség érdekében bevezetett kompenzáció a választási szabályok által is deklarált reprezentációs képviseleti elvet felrúgva szétfeszítette a népképviseleti szerv összetétele és a népszuverenitás legfőbb megnyilvánulása, az állampolgárok szavazata közti kapcsolatot, a kompenzációhoz szükséges ésszerű küszöb nélküli rendszer sértette a választójog egyenlőségét, a népszuverenitást és a törvény előtti egyenlőséget. A Szenátussal kapcsolatban a szűk értelemben vett arányossági probléma még kiegészült a választott eszköz alkalmatlanságával is. Mivel a régiónkénti külön kompenzálás a Szenátus egészét tekintve teljesen esetleges – a regionális kompenzációk kumulálásával keletkező – többséget eredményezhetett, adott esetben az országos szinten homogén eredmények ellenére a parlament két háza között is eltéréseket eredményezve. Ezzel pedig éppen a kitűzött célt, a stabil kormánytöbbséget, illetve a gyorsabb döntéshozatalt veszélyeztette, figyelembe véve az olasz alkotmányos berendezkedést, amelyben a kormánynak mindkét parlamenti kamara bizalmát kell élveznie, illetve a törvényhozás a két kamara együttes hatásköre.

A 2015-ben a választási törvény módosítása az alkotmánybírósági döntésre tekintettel küszöböt iktatott a szabályozásba, eszerint már csak legalább 40 %-os listás eredmény esetén van „kompenzáció”. 40 %-os eredmény alatt pedig a két legtöbb szavazatot elért lista második fordulója során premizál a rendszer a Képviselőház megválasztása során.

Mind az alkotmánymódosítás, mind a választójogi törvény rendkívül bizonytalan lábakon áll. Az utolsó közvélemény-kutatások szerint az alkotmányreform elutasítása a valószínűbb, ami önmagában alapjaiban befolyásolja a választójogi törvény sorsát is, ugyanis az már nem számol a Szenátus közvetlen választásával. A nyáron hatályba lépett választójogi törvény ráadásul újra az Alkotmánybíróság előtt van, bár a testület a népszavazás utánra halasztotta a döntését. Mivel a miniszterelnök saját politikai sorsát a népszavazáshoz kötötte, a népszavazás túlmutat a konkrét alkotmánymódosításon, ugyanakkor a 2005-ös sikertelen alkotmányreformhoz hasonlóan a vita központi kérdése a végrehajtó hatalom és a miniszterelnök megerősödése az olasz parlament demokratikus és népképviseleti jellegének a kárára. A reform széleskörű, a civil és tudományos szféra jelentékeny részét is magába foglaló ellenzéke elsősorban az alkotmányos konszenzust hiányolja, illetve autoriter jellegűnek és a szubszidiaritás elvét sértőnek tartja a formálódó állami berendezkedést, amiben kontraproduktív és a helyi/regionális érdekek megjelenítésére alkalmatlan a demokratikus legitimációját vesztett új Szenátus.

Olaszország megosztottságát nézve nem valószínű, hogy az ország politikai berendezkedésével kapcsolatos vita egyhamar nyugvó pontra jut. Egyvalami azonban mindenképpen nyilvánvalóvá válik vasárnap. Hosszú hónapok után végre kiderül, milyen ellenállásba ütközik a többségi modell irányába elmozdulni szándékozó politikai rendszer a részvételi és konszenzusos demokráciát zászlójára tűző alkotmányos ellenállás részéről.

____________________________________________________________

 Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.

Címkefelhő

alapjogok európai bíróság európai bizottság tagállami mozgástér ttip európai parlament belső piac fogyasztóvédelem tisztességtelen szerződési feltétel jogállamiság diszkrimináció európai központi bank alkotmánybíróság gazdasági és monetáris unió versenyjog kúria állami támogatás uniós értékek demokrácia jogegységi határozat előzetes döntéshozatali eljárás euró nemzeti érdek közös kereskedelempolitika eu alapjogi charta brexit arányosság elve szociális jog irányelvek átültetése european convention of human rights kásler-ítélet fizetésképtelenségi rendelet választás eusz 7. cikke oroszország egységes piac európai bizottság elnöke human trafficking adatvédelem human rights környezetvédelem ultra vires aktus bevándorlás fenntartható fejlődés ceta német alkotmánybíróság btk közös kül- és biztonságpolitika trump wto nafta közigazgatás nemzeti bíróságok russia tpp migráció fundamental rights menekültkérdés ukraine crisis bankunió strasbourgi bíróság panpsychism szolidaritás polgári kezdeményezés magyarország personhood kötelezettségszegési eljárás szankció syngamy eu sanctions energiapolitika environment compliance devizakölcsön ecthr európai integráció civil törvény alkotmányjog prison conditions ukrán válság fővárosi közgyűlés európai parlamenti választások fogyatékosok jogai surrogacy felsőoktatás normakontroll kiotói jegyzőkönyv national courts internet verseny szabadsága magyar helsinki bizottság ebh államcsőd közbeszerzés lex ceu eljárási alkotmányosság versenyképesség adójog consumer protection platformtársadalom halálbüntetés vesztegetés szülő nők helyzete likviditás külkapcsolatok állampolgárság közjogtudomány adózás európai politikai pártok; single market adókövetelés hálapénz peschka menekült hatáskörmegosztás european court of human rights nemzetközi magánjog zaklatás gmo-szabályozás pártfinanszírozás retaliation adatmegőrzési irányelv fizetésképtelenségi eljárás schuman-nyilatkozat jogelmélet fal dajkaterhesség környezetvédelmi politika családi jog szegregáció beruházásvédelem gmo-mentesség központi bankok európai rendszere európai politikai közösség hungary közerkölcs sokszínű európa alapító atyák vallásszabadság dublin iii egyesült királyság áruk szabad áramlása öröklési jog szabályozáshoz való jog european neighbourhood policy hatáskör-átruházás politikai pártok european court of justice kisebbségek juncker bizottság első alkotmánykiegészítés 1951-es genfi egyezmény egészségvédelem uniós polgárság irányelvek jog és irodalom elsőbbség elve kohéziós politika sokféleség energiahatékonysági irányelv obamacare strasbourgi esetjog tényleges életfogytiglan közigazgatási perrendtartás ártatlanság vélelme legitimáció erdély ukraine régió fizetésképtelenség; energiaunió születésszabályozás parlament európai bíróság elnöke új btk. általános közigazgatási rendtartás alapjogi charta kikényszerítés konferencia székelyföld autonomy of eu legal order jogharmonizáció; eurasian economic union hobby lobby véleménynyilvánítás szabadsága lenaerts törökország személyek szabad mozgása law in literature uk report inviolability of eu legal order csődjog; dcfta büntetőjog média hatékony jogvédelem szabadságvesztés történelmi konfliktusok európai jog szociális deficit law as literature európai szomszédságpolitika mulhaupt european values többségi demokrácia; jogos védelem országgyűlés franciaország uniós válságkezelés európai emberi jogi egyezmény letelepedés szabadsága lengyel alkotmánybíróság brit jelentés olaszország european central bank áldozatvédelem sajtószabadság németország lojális együttműködés európai tanács lengyelország ingatlanadó-követelés article 7 teu népszavazás german constitutional court végrehajtás válság szíria uniós jog sérthetetlensége kiskereskedelmi különadó jogállamiság-védelmi mechanizmus excessive deficit nyilvános meghallgatás rule of law common commercial policy omt értékközösség egyesülési jog lengyel alkotmánybíróság uniós jog autonómiája eu klímapolitika exclusionarism kommunikáció democracy európai unió alapjogi ügynoksége egyenlő bánásmód görögország muršić érdekközösség velencei bizottság jogállamiság infrastruktúrához való hozzáférés kvótakereskedelem protectionism datafication reklámadó emberi méltóság pénzügyi válság ügynökprobléma gazdasági szankciók civil