jtiblog

A Jogtudományi Intézet blogoldala

A fővárosi közgyűlés tagjainak megválasztása: hiba a felhatalmazásban

2014. július 31. 16:32

 

Az Alkotmánybíróság (AB) az Alaptörvénnyel összeegyeztethetőnek találta a fővárosi közgyűlés megválasztásának módjáról szóló új szabályozást. A 8 fős többség érveléséhez a kisebbségben maradó 7 bíró hat különvéleményt fűzött, a határozat éles kritikát kapott jogvédő szervezetektől és alkotmányjogász szakmai köröktől egyaránt. Jelen bejegyzés a közvetlenség és egyenlőség elvére vonatkozó pro és kontra érveket járja körül.

Az országgyűlés döntésének eredményeként június 17-én kihirdették azt a törvénymódosítást, amelynek értelmében a fővárosi közgyűlés a főpolgármesterből, a fővárosi kerületek polgármestereiből és a kompenzációs listáról mandátumot szerző kilenc képviselőből áll. A módosítás eredményeképp tehát a választópolgárok az önkormányzati választások során nem választják a fővárosi közgyűlés tagjait, hanem a kerületi polgármesterjelöltekre szavaznak, amely tisztség elnyerése a törvény erejénél fogva fővárosi közgyűlési mandátumot is keletkeztet.

Ötvenhét ellenzéki országgyűlési képviselő – párthovatartozáson átnyúló konszenzussal – kezdeményezte az Alkotmánybíróság absztrakt utólagos normakontrollra irányuló eljárását. Indítványukban arra hivatkoztak, hogy az új választási metódus ellentétes az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésében foglaltakkal, amely kimondja, hogy „A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.” Az indítványozók úgy érveltek, hogy a rendelkezések a közvetlenség és egyenlőség elveit sértik.

Az Alkotmánybíróság július 21-én kihirdetett döntésében azonban úgy foglalt állást, hogy a támadott rendelkezések tetemes része nem ellentétes az Alaptörvénnyel, csupán egy kompenzációra vonatkozó részletszabály, és egy, az információs önrendelkezési jogba ütköző rendelkezés alaptörvény-ellenességét állapították meg a bírák. A határozat a testület éles megosztottsága mellett, 7-8-as szavazataránnyal született. A többségi érveléshez a kisebbségben maradó 7 bíró hat különvéleményt fűzött, a határozat éles kritikát kapott jogvédő szervezetektől, és alkotmányjogász szakmai köröktől egyaránt.

Jelen bejegyzés a közvetlenség és egyenlőség elvére vonatkozó pro és kontra érveket járja körül.

1. A közvetlenség érve

A többségi indokolás az indítványozók azon érvét, amely szerint a közgyűlés megválasztásának metódusa a közvetlenség elvébe ütközik, arra való hivatkozással utasította el, hogy az Alaptörvényből nem vezethető le olyan követelmény, amely kizárná, hogy „a választópolgár közvetlen szavazatával két különböző önkormányzati tisztségre ugyanazt a személyt egyszeri szavazással választhassa meg.” A testület szerint ugyanis az új konstrukció lényege az, hogy a választópolgár közvetlenül szavaz a polgármester-jelöltre, amely tisztséget a jogszabályok maguk kapcsolnak össze a fővárosi közgyűlésben való tagsággal, ezért a közvetlenség elvének sérelme nem állapítható meg. [II/1187/2014. AB határozat 27.]

A többséggel ellentétben Bragyova András alkotmánybíró úgy érvel különvéleményében, hogy a fővárosi közgyűlés még választott testületnek sem tekinthető. Minden szavazási eljárás egy indítványról – választás esetén a tisztségre jelöltekről – szól, amelyet a szavazási eljárásban megszülető döntés elfogad, vagy elvet. [Bragyova 82.] Kiss László alkotmánybíró ehhez hozzáteszi, hogy a közvetlenség elve akkor érvényesül, ha a jelöltek abban a minőségükben indulnak, amely pozíciót majd betöltik. Az új szabályozás szerint azonban a fővárosi közgyűlésben való tagságra a jelöltség nem terjed ki.[Kiss 97.]

Lévay alkotmánybíró szerint bár az elfogadott szabályozás szerint valóban nem ékelődik a választópolgár és a tisztségviselő közzé egy elektori testület, amely a fővárosi közgyűlés tagjait a választópolgár helyett megválasztaná, azonban ebben a szisztémában is van közvetítő: maga a megválasztott polgármester. A választópolgár ugyanis nem oszthatja meg szavazatát a két poszt – a kerületi polgármester és a közgyűlési tag – között. [Lévay 123.]

Az bizonyos, hogy a választópolgár preferenciái az új rendszerben kevésbé tükröződnek majd vissza a választás eredményében. Hiszen könnyen belátható: előfordulhat az, hogy a választópolgár x jelölttel ért egyet a került fejlesztésére vonatkozó elképzelései tekintetében, viszont úgy gondolja, hogy össz-budapesti projektek tekintetében (pl. metróépítés) y képviselő álláspontja helyesebb. A választópolgárnak a most alkotmányosnak talált szisztémában nem lesz lehetősége arra, hogy ezeket az eltérő preferenciákat szavazatával megjelenítse, ehelyett el kell döntenie, hogy számára a kerületi, vagy a fővárosi érdek előbbre való. A választóknak tehát a versengő politikai pártok és jelöltek helyett saját preferenciái között kell majd választaniuk.

2. Az egyenlőség érve

A másik súlyos érv a vitatott szabályok alkotmányossága ellen az egyenlőség sérelme. Az indítványozók szerint azzal, hogy a választókerületek egybeesnek Budapest kerületeivel – amelyek lakosságszáma között hatalmas eltérések mutatkoznak – sérül az egyenlőség elve.

Hogy az érvelés lényegét megértsük, képzeljünk el két kerületet, az egyikben 20 ezer fő választópolgár lakik, a másikban 100 ezer fő. Abban az esetben, ha mind a két kerületben négy jelölt indul a polgármesteri tisztségért (és a példa kedvéért a részvétel közel 100%-os), az első kerületben akár 5001 szavazat is elegendő lehet a győzelemhez, míg a másik kerületben legalább 25 001 szavazat szükséges. Viszont a két megválasztott tisztségviselő mandátuma azonos, szavuk a közgyűlésben ugyanannyit ér. Könnyen belátható, hogy azoknak a választópolgároknak a szavazata, akik a nagyobb kerületben laknak, kisebb súllyal esik latba a mandátumokért vívott küzdelemben. Ugyanez a helyzet alakult ki az új konstrukció eredményeként a fővárosi közgyűlés megválasztásánál is. S ezt az AB többségi érvelése sem vitatja.

A testület szerint is „megállapítható, hogy jelentés eltérés van az egyes fővárosi kerületek lakosságszáma között … ez alapján önmagában véve fennállhat a választójog egyenlőségének sérelme…” Viszont, a többség úgy látja, hogy a jogalkotó által beépített további szabályozási elemek alkalmasak az egyenlőtlenség orvoslására. Ez a további szabályozási elem pedig a kettős többségi döntéshozatal intézménye, amely szerint a közgyűlésben csak akkor tekinthető egy döntés elfogadottnak, ha az nem csupán a közgyűlési tagok többségének szavazatát kapja meg, hanem „a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármesterei is megszavazzák azt.” Ez a megoldás – így a többség – alkalmas az egyenlőség elve sérelmének kiküszöbölésére. (II/1187/2014. AB határozat 42-47.]

A kettős többség elvén alapuló döntéshozatal alkalmassága és alkalmazása azonban több kétséget is felvet. Kiss László különvéleményében kifejti, hogy egyrészt az, ha a választókerületek lakosságszáma között több mint kétszeres eltérés mutatható ki, a 22/2005 (VI. 17.) határozat értelmében olyan nagymértékű aránytalanságnak tekinthető, amelynek már orvoslására sincsen mód. [Kiss 102.] A hivatkozott 2005-ös döntés úgy fogalmazott, hogy kétszeres eltérés esetén „a választásra jogosultak száma közötti eltérés olyan nagy mértékű, hogy azt semmiféle indok nem teheti alkotmányosan elfogadhatóvá.” Jelen érvelés érdekes eleme, hogy több helyen egyetértően idézi a hivatkozott határozatot. Másrészt, a kettős többséget előíró szabály alkalmatlan is a cél elérésére, ugyanis titkos szavazásoknál a feltétel teljesülése nem ellenőrizhető. Zárt ülésen és titkos szavazással járhat el a közgyűlés példának okáért az önkormányzati vagyonnal való rendelkezés esetén, kiírt pályázat feltételeinek meghatározása során, avagy pályázat tárgyalásakor. [Kiss 105.]

Lévay alkotmánybíró úgy vélekedik, a kettős többségi szabály nem alkalmas kiegyenlítő mechanizmus azért sem, mert ilyenkor a fővárosi közgyűlési tag nem feltétlenül a kerületi választópolgárok akaratát követve cselekszik: a mandátumigazolást követően a szabad mandátum elve érvényesül, a közgyűlés tagja nincsen kötve a választói akarathoz. [Lévay 129.]

Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet közleményében arra hívja fel a figyelmet, hogy a kettős többség szabálya még egy további szempontból is problémás: hiába hoznak meg ugyanis egy bizonyos döntést a budapesti összlakosságszám többségét képviselő közgyűlési tagok, ha a budapesti összlakosságszám kisebbségét képviselő közgyűlési tagok a döntés ellen szavaznak, azzal tulajdonképpen megvétózzák azt. Egyszerű példával szemléltetve: a nagy 3., 4., 11., 13., 14.és 17. kerületek érdekében álló döntéseket a jóval kevesebb lakosú belső kerületek, a várnegyed, vagy Soroksár megvétózhatja.

3. Hiba a felhatalmazásban

A kétszeres többségi döntéshozatal elve azonban egy, a fentiekben nem tárgyalt, további alapvető hiányosság miatt sem alkalmas a választási eljárás során felmerülő egyenlőtlenség kiküszöbölésére. Mégpedig azért, mert nem a választási eljárás folyamatában kompenzál.

A választási eljárás egy olyan processzus, amelyben a választók megbízzák a megválasztottakat arra, hogy helyettük bizonyos ügyekben – tipikusan olyan kérdésekben, amelyeknek az elintézése közös koordináció nélkül nem lehetséges – rájuk nézve kötelező döntéseket hozzanak. Például akkor, amikor önkormányzati rendeletekben a polgárok jogait és kötelességeit állapítják meg. Tehát, nagyon egyszerűen, a választópolgár az önmaga fölötti hatalomgyakorlásra hatalmazza fel a képviselőket. Ha komolyan vesszük a demokrácia és a demokratikus önkormányzatiság azon rendezőelvét, amely szerint minden ember egyenlő, abból egyenesen adódik a következtetés, hogy a felhatalmazás csak akkor legitim, ha minden ember egyenlő eséllyel szólhatott bele a döntéshozatal végkimenetelének alakulásába. Vagyis, ha mindenki egyenlő szavazati joggal rendelkezett. Máskülönben azok, akiknek a szavazata többet ér, irányítást nyernek a kisebb súlyú szavazattal bírók felett. Az egyenlőség követelménye – és ezt az AB többségi érvelése is elismeri – az új választási metódus szerint nem valósul meg. És e hiányosság kiküszöbölésére később, a választás eredményének megállapítását követően már nincsen mód. Egyrészt azért, mert a közgyűlési tag a szabad mandátum eredményeként valóban nincsen választói akaratához kötve. Másrészt azért, mert a döntéshozatalra vonatkozó felhatalmazás maga nem legitim. Ahogyan az AB a választási regisztráció alaptörvény-ellenességét megállapító 1/2013 (I. 7.) AB határozatában is kifejtette, a „választójog … kettős funkcióval rendelkező alapjog; egyrészt a választójog a közügyek vitelében való részvételt, valamint a közhatalmi döntéshozatal közvetett formáját testesíti meg az állampolgárok oldaláról, másrészt a képviseleti szerv létrehozásának és legitimációs bázisának eszközeként is szolgál.” [1/2013. (I. 7.) AB határozat 54.] Az újonnan felálló fővárosi közgyűlés tehát nem fog megfelelő legitimációval rendelkezni. Döntései, szülessenek azok bármilyen arányú egyetértés mellett, szintén ebben a legitimációs hiányosságban fognak szenvedni.

Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK Jogtudományi Intézetének hivatalos állásfoglalásaként.

Címkefelhő

alapjogok európai bíróság európai bizottság tagállami mozgástér ttip európai parlament belső piac fogyasztóvédelem tisztességtelen szerződési feltétel jogállamiság diszkrimináció alkotmánybíróság európai központi bank gazdasági és monetáris unió versenyjog kúria állami támogatás demokrácia uniós értékek jogegységi határozat előzetes döntéshozatali eljárás nemzeti érdek közös kereskedelempolitika euró eu alapjogi charta arányosság elve brexit szociális jog irányelvek átültetése european convention of human rights kásler-ítélet fizetésképtelenségi rendelet választás eusz 7. cikke oroszország európai bizottság elnöke human trafficking egységes piac adatvédelem human rights környezetvédelem bevándorlás fenntartható fejlődés ultra vires aktus btk közös kül- és biztonságpolitika ceta német alkotmánybíróság trump wto nafta közigazgatás tpp migráció nemzeti bíróságok russia fundamental rights menekültkérdés bankunió strasbourgi bíróság panpsychism szolidaritás ukraine crisis polgári kezdeményezés magyarország personhood szankció syngamy kötelezettségszegési eljárás eu sanctions energiapolitika environment devizakölcsön ecthr európai integráció civil törvény compliance alkotmányjog prison conditions ukrán válság fővárosi közgyűlés európai parlamenti választások fogyatékosok jogai surrogacy national courts internet verseny szabadsága magyar helsinki bizottság ebh államcsőd közbeszerzés felsőoktatás normakontroll kiotói jegyzőkönyv consumer protection platformtársadalom halálbüntetés vesztegetés szülő nők helyzete likviditás külkapcsolatok állampolgárság lex ceu eljárási alkotmányosság versenyképesség adójog európai politikai pártok; single market adókövetelés hálapénz peschka menekült hatáskörmegosztás european court of human rights nemzetközi magánjog közjogtudomány adózás pártfinanszírozás retaliation adatmegőrzési irányelv fizetésképtelenségi eljárás schuman-nyilatkozat jogelmélet fal dajkaterhesség környezetvédelmi politika családi jog zaklatás gmo-szabályozás európai politikai közösség hungary közerkölcs sokszínű európa alapító atyák vallásszabadság dublin iii egyesült királyság áruk szabad áramlása öröklési jog szegregáció beruházásvédelem gmo-mentesség központi bankok európai rendszere politikai pártok european court of justice kisebbségek juncker bizottság első alkotmánykiegészítés 1951-es genfi egyezmény egészségvédelem uniós polgárság irányelvek szabályozáshoz való jog european neighbourhood policy hatáskör-átruházás kohéziós politika sokféleség energiahatékonysági irányelv obamacare strasbourgi esetjog tényleges életfogytiglan közigazgatási perrendtartás ártatlanság vélelme jog és irodalom elsőbbség elve régió fizetésképtelenség; energiaunió születésszabályozás parlament európai bíróság elnöke új btk. általános közigazgatási rendtartás alapjogi charta legitimáció erdély ukraine székelyföld autonomy of eu legal order jogharmonizáció; eurasian economic union hobby lobby véleménynyilvánítás szabadsága lenaerts törökország kikényszerítés konferencia inviolability of eu legal order csődjog; dcfta büntetőjog média hatékony jogvédelem szabadságvesztés történelmi konfliktusok személyek szabad mozgása law in literature uk report mulhaupt european values többségi demokrácia; jogos védelem országgyűlés franciaország uniós válságkezelés európai jog szociális deficit law as literature európai szomszédságpolitika olaszország european central bank áldozatvédelem sajtószabadság németország lojális együttműködés európai tanács európai emberi jogi egyezmény letelepedés szabadsága lengyel alkotmánybíróság brit jelentés ingatlanadó-követelés article 7 teu népszavazás german constitutional court végrehajtás válság lengyelország nyilvános meghallgatás rule of law common commercial policy omt értékközösség egyesülési jog szíria uniós jog sérthetetlensége kiskereskedelmi különadó jogállamiság-védelmi mechanizmus excessive deficit exclusionarism kommunikáció democracy európai unió alapjogi ügynoksége egyenlő bánásmód görögország muršić érdekközösség velencei bizottság lengyel alkotmánybíróság uniós jog autonómiája eu klímapolitika protectionism datafication reklámadó emberi méltóság pénzügyi válság ügynökprobléma gazdasági szankciók civil jogállamiság infrastruktúrához való hozzáférés kvótakereskedelem