jtiblog

A Jogtudományi Intézet blogoldala

Az uniós GMO-engedélyezési rendszer reformja – Növekvő tagállami mozgástér?

2015. március 15. 12:43

 

 

 -   Az új GMO-szabályozás fő üzenete, hogy a jövőben a tagállamok saját területükön szabadon korlátozhatják a GMO-k termesztését.
 -   Az új irányelv a centralizált uniós engedélyezési rendszert megtartja, azonban a géntechnológiával módosított növények termesztése kapcsán az engedélyezés két fázisában teszi lehetővé, hogy a tagállamok GMO-mentességhez folyamodhassanak.
 -   Kérdéses, hogy az Uniós szinten valószínűsíthetően kibővülő és növekvő jelentőségű GMO-mezőgazdaság egyre nagyobb nyomása mellett – még ha a módosítás ezt a célt is szolgálja – mennyire lesz reálisan lehetősége a „másként gondolkozó” tagállamoknak a GMO-mentesség fenntartására.

Az Európai Unió Tanácsa ötéves jogalkotási eljárás végére tett pontot 2015. március 2-án, amikor elfogadta a géntechnológiával módosított szervezetek (GMO) engedélyezésére vonatkozó új uniós szabályozást. Az új GMO-szabályozás fő üzenete, hogy a jövőben a tagállamok saját területükön szabadon korlátozhatják a GMO-k termesztését, vagyis – a szubszidiaritás elvét is figyelembe véve – az uniós szinten engedélyezett GMO-k termelésének korlátozásáról vagy megtiltásáról a tagállamok nemzeti szinten dönthetnek. A géntechnológia mezőgazdaságon belüli alkalmazása heves viták kereszttűzében áll, az ezzel kapcsolatos álláspontok erősen polarizáltak a géntechnológia hasznosságának és előnyeinek előtérbe helyezését kihangsúlyozó, valamint a benne rejlő veszélyek alapján elutasító vélemények mentén. Az alábbi írás nem kíván egyik álláspont mellett sem lándzsát törni, azonban fontos lehet annak vizsgálata, hogy a módosított engedélyezési rendszer ténylegesen miként hathat majd a tagállami mozgástérre ezen a területen. Ez különösen jelentős kérdés Magyarország esetében, ahol a világon egyedülálló módon alkotmányos szabályban is testet ölt a genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdaság követelménye (Alaptörvény XX. cikk (2) bekezdés), valamint uniós tagságának kezdete óta eddig sikeresen zárta ki területéről a GMO-növények termesztését.

Az uniós GMO-szabályozás a belső piac működésének fontos építőköve és alapvető célja a GMO-t tartalmazó termékek, élelmiszerek és takarmányok forgalmával, valamint a GMO-vetőmagok termesztésével összefüggő egészségügyi és környezeti káros hatások elkerülése. Ennek érdekében az Európai Unió egységes engedélyezési rendszert vezetett be (2001/18/EK irányelv és 1829/2003/EK rendelet), valamint kötelezettségeket állapít meg a GMO-k nyomon követhetőségével és címkézésével összefüggésben (1830/2003/EK rendelet). Eleddig azonban összesen két GMO-termék kapott engedélyt, melyek közül jelenleg már csak az egyes károkozókkal szemben rezisztens takarmánykukorica (MON810) rendelkezik érvényes engedéllyel. A 2010-ben jóváhagyott ipari felhasználású burgonya (Amflora) engedélyét éppen egy Magyarország által kezdeményezett európai bírósági eljárás nyomán vonták vissza (T-240/10 Magyarország kontra Bizottság). Az engedéllyel rendelkező MON810 kukoricát jelenleg öt tagállamban termelik (Csehország, Portugália, Románia, Szlovákia és Spanyolország) és kilenc tagállam alkalmazott a GMO-mentesség fenntartása érdekében védzáradék-intézkedést (Ausztria, Bulgária, Görögország, Lengyelország, Luxemburg, Magyarország, Németország, Olaszország, és 2013-ig Franciaország). A mentességek kapcsán a korábbi szabályozás lényeges követelménye volt, hogy a tagállamok a védintézkedéseket csak az egészségvédelemmel és környezetvédelemmel összefüggő tudományos bizonyítékok alapján tarthatták fenn. A tagállami korlátozásokat tudományos szempontból az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) véleményezte, és ennek eredményeképpen kivétel nélkül minden eddigi tagállami védintézkedésről – beleértve Magyarország mentességét is – kimondta, hogy azok tudományosan megalapozatlanok és indokolatlanok. A GMO-mentességet fenntartó államok szabályozása tehát nem volt összhangban a korábbi engedélyezési rendszerrel, és csak politikai okoknak volt köszönhető, hogy végül a Bizottságnak nem sikerült eredményesen fellépnie a korlátozást alkalmazó tagállamokkal szemben.

Az engedélyezési rendszerrel és különösképpen a mentesítéssel kapcsolatos fenntartások és kritikák nyomán az Európai Bizottság 2010-ben kezdeményezte a szabályozási felülvizsgálatot (COM(2010) 380 végleges). A javaslat az eredeti változathoz képest lényegesen kibővült, a végleges kompromisszumos szövegtervezetet  az Európai Parlament nagy többséggel szavazta meg 2015 januárjában, majd végül az irányelvet a Tanács 2015 márciusában fogadta el (továbbiakban: Irányelv. A jogszabály közzététele az EU Hivatalos Lapjában még nem történt meg).

Az új irányelv a centralizált uniós engedélyezési rendszert megtartja, azonban a géntechnológiával módosított növények termesztése kapcsán az engedélyezés két fázisában teszi lehetővé, hogy a tagállamok GMO-mentességhez folyamodhassanak. Egyrészt az engedélyezési eljárásban a tagállam kérheti az engedély céljából benyújtott kérelem földrajzi hatályának kiigazítását (irányelv 1. cikk (2) bek.). Ez az opció megadja a lehetőséget a kérelmezőnek (tipikusan: biotechnológiai vállalatnak), hogy a kérelmét kiigazítsa, vagyis saját maga vegye ki a kérelméből a mentességet igénylő tagállam területét. Abban az esetben, ha a földrajzi hatály kiigazítása nem történt meg, vagy a tagállam eleve nem kérte a kiigazítást, a GMO engedélyezését követően megtilthatja vagy korlátozhatja az adott növény termesztését az Irányelvben példálózó jelleggel meghatározott, pl. környezetpolitikai, agrárpolitikai célokkal kapcsolatos, vagy további szemponthoz köthető nyomós indokok alapján (az Irányelv utal továbbá a városi és vidéki területrendezésre, a földhasználatra, a társadalmi-gazdasági hatásokra, az együtt-termesztés szempontjaira és a közrendre, Irányelv 1. cikk (3) bek.).

A módosítássál bevezetett új szabályozás ebben a megközelítésben tehát a tagállamok mozgásterét megnöveli a GMO-mentesség fenntartásával kapcsolatban. Van azonban néhány olyan körülmény, amely közép- és hosszútávon kétségessé teszi, hogy a GMO-mentességet fenntartani kívánó tagállamok valóban képesek lesznek-e teljes mértékben élni a jogszabály adta lehetőségekkel.

Egyrészt a módosítás egyik nagyon fontos hatása az elmúlt hónapokban a reform kommunikációjából, valamint a szabályozással összefüggő vitákból – érthető módon – teljességgel kimaradt. Arról van ugyanis szó, hogy az új szabályozás a korábbi engedélyezési eljárás politikai patthelyzetét megoldotta, ennek következményeként a biotechnológia szerepének növelésében érdekelt tagállamokat a jövőben már semmi nem fogja akadályozni abban, hogy az uniós szintű engedélyeztetés után újabb és újabb szervezetek engedjenek be a köztermesztésbe. Vagyis a módosítás üzenete nem csak a kivételek lehetőségének kiterjesztésében ragadható meg, hanem abban is, hogy az új szabályozás voltaképpen zöld utat ad és elhárít minden nehézséget az uniós szintű engedélyeztetési eljárások elől, minthogy a korlátozásban érdekelt tagállamok már nem fogják akadályozni az uniós szintű engedélyezést. Ezek alapján egy jelentősebb engedélyeztetési „hullám” valószínűsíthető, és ennek következtében az újabb, köztermesztésbe bevont genetikailag módosított vetőmagtípusok számának növekedésével együtt fokozatosan ki fog terjedni a GMO növények termelésébe bevont területek aránya. Ebben a tekintetben érdemes felidézni, hogy az Unióban engedélyezett egyetlen takarmánykukorica-típussal szemben példának okáért az Egyesült Államokban jelenleg húsz GMO-fajta több mint 180, szabadalommal védett típusa rendelkezik engedéllyel. Ez semmiképpen nem jó üzenet azoknak a fogyasztóknak, akik továbbra is szeretnék a hagyományos vagy organikus gazdálkodásból származó termékeket előnyben részesíteni és távol tartani magukat a biotechnológia mezőgazdasági vívmányaitól. Az új szabályozás eredményeként jelentős változások érhetik el az Európai Unió mezőgazdaságát, amelynek környezeti, társadalmi és gazdasági hatásai egyelőre kiszámíthatatlanok.

Másfelől, az előző körülménnyel összefüggésben kérdéses, hogy az Uniós szinten valószínűsíthetően kibővülő és növekvő jelentőségű GMO-mezőgazdaság egyre nagyobb nyomása mellett – még ha a módosítás ezt a célt is szolgálja – mennyire lesz reálisan lehetősége a „másként gondolkozó” tagállamoknak a GMO-mentesség fenntartására. Az együtt-termesztés szabályai és módszerei is viták kereszttűzében állnak, de ha még el is fogadjuk, hogy az együtt-termesztési elvek valóban alkalmasak arra, hogy ténylegesen elválasszák egymástól a géntechnológiai alapú termesztést a hagyományos és organikus mezőgazdaságtól, kellőképpen izolálják az egymástól az egyes rendszereket, megakadályozva a véletlen szennyezést, átporzást, abban az esetben is számos hátránnyal kell számolni azon államok gazdáinak, akik ki akarják zárni a GMO vetőmagokat a termelésből.

Egyrészt önmagában is költségnövekedést eredményezhet a hagyományos és organikus termesztés egy olyan mezőgazdasági rendszerben, ahol a koegzisztencia védelmi szabályait is biztosítani kell annak érdekében, hogy a GMO alapú termelésből ne kerüljön át szennyezés a másik rendszerbe. Emellett feltételezhető, hogy a GMO-mentességet fenntartó tagállamnak közigazgatási-adminisztratív költségnövekedéssel is kell számolnia abban az esetben, ha olyan hatékony hatósági ellenőrzési rendszert kíván működtetni, amely a lehető legminimálisabbra szorítja annak az esélyét, hogy más tagállamból, vagy akár importból ne kerüljön be GMO-val szennyezett vetőmag. Ebben a tekintetben már van magyarországi tapasztalat is 2011-ből. Akkor a rendkívüli ellenőrzéseknek köszönhetően derült fény arra, hogy GMO-val szennyezett kukorica-vetőmag kerül a hazai piacra, amit a gazdák több helyen már el is vetettek. Az ilyen és ehhez hasonló esetek megelőzése a jövőben tehát nem csak nagyobb odafigyelést, hanem további adminisztratív erőforrásokat igényel majd. Elemzések a költségek emelkedése miatt a hagyományos és organikus eredetű mezőgazdasági termékek árának növekedéséről számolnak be, amelyek hatása a feldolgozó- és élelmiszeriparban is érezhető (a hivatkozott 2010-es elemzés egy francia, hagyományos szóját termelő gazda esetében 270.000 euró összegre becsülte az éves pótlólagos költséget).

Legvégül, talán a leglényegesebb bizonytalanságot jelentő kérdés a 2015-ben hatályba lépő új szabályozás összeegyeztethetősége a nemzetközi kereskedelmi joggal. Az elmúlt 15 évben az Európai Unió GMO-szabályozása a Kereskedelemi Világszervezet előtt is erős nyomás alá került. Az Egyesült Államok 2003-ban kezdeményezett vitarendezést az Európai Unióval szemben (DS291 - European Communities — Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products), melynek eredményeként a panel 2006-ban megállapította, hogy az EU GMO szabályozási rendszere nincs összhangban a WTO-normákkal. A döntés különösen fontos elvi megállapítása, hogy a GMO-termékek forgalmazását érintő korlátozás bevezetése egészségvédelmi céllal csak kizárólag független szakértői testület által tudományos bizonyítékra alapított kockázatelemzés alapján történhet. Ezzel a panel egyértelműen elutasította az Európai Bizottság érvelését, amely szerint az uniós GMO-szabályozás alapját, valamint az egyes tagállamok által bevezetett korlátozásokat az elővigyázatosság elve igazolja. A WTO vitarendezési gyakorlata ebben a tekintetben a mai napig nem változott, így nem szükséges nagy képzelőerő annak modellezéséhez, hogy egy esetlegesen megindított újabb eljárásban a mostani reformmal bevezetett általános kivételek összeegyeztethetőségét miként ítélné meg a WTO Vitarendezési Testülete.

Mindezek alapján a hamarosan hatályba lépő GMO-engedélyezési rendszer ugyan a GMO-mentesség kapcsán a tagállamok mozgásterét növeli, nemzeti szintre helyezve az erről szóló döntés elfogadását. Uniós szinten azonban a biotechnológia mezőgazdasági alkalmazásának elterjedését segítheti elő, és emiatt a hagyományos és organikus gazdálkodást kizárólagosan fenntartani szándékozó tagállamoknak, így Magyarországnak növekvő költségekkel és azzal a kérdéssel kell szembenézniük, hogy képesek-e izolált „szigetként” fennmaradni a GMO-t választó államok tengerében. Emellett talán a legrosszabb üzenet, hogy az új szabályozás jövőjét könnyen megpecsételheti majd egy WTO vitarendezési eljárás, mert az előző feltevések szerint az új GMO mentesítési rendszer a WTO normákkal nehezen egyeztethető össze.

 

Forrás: MTA TK Lendület-HPOPs Kutatócsoport blogoldala

Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.

 

 

Címkefelhő

alapjogok európai bíróság európai bizottság tagállami mozgástér ttip európai parlament belső piac fogyasztóvédelem tisztességtelen szerződési feltétel jogállamiság diszkrimináció alkotmánybíróság európai központi bank gazdasági és monetáris unió versenyjog kúria állami támogatás uniós értékek demokrácia jogegységi határozat előzetes döntéshozatali eljárás nemzeti érdek közös kereskedelempolitika euró eu alapjogi charta brexit arányosság elve szociális jog irányelvek átültetése european convention of human rights kásler-ítélet fizetésképtelenségi rendelet választás oroszország eusz 7. cikke human trafficking egységes piac európai bizottság elnöke human rights környezetvédelem adatvédelem fenntartható fejlődés ultra vires aktus bevándorlás közös kül- és biztonságpolitika ceta német alkotmánybíróság btk trump nafta közigazgatás wto tpp migráció nemzeti bíróságok russia menekültkérdés fundamental rights strasbourgi bíróság panpsychism szolidaritás ukraine crisis bankunió personhood polgári kezdeményezés magyarország szankció syngamy kötelezettségszegési eljárás environment eu sanctions energiapolitika ecthr európai integráció civil törvény compliance devizakölcsön alkotmányjog prison conditions ukrán válság fővárosi közgyűlés surrogacy európai parlamenti választások fogyatékosok jogai ebh államcsőd közbeszerzés felsőoktatás normakontroll kiotói jegyzőkönyv national courts internet verseny szabadsága magyar helsinki bizottság szülő nők helyzete likviditás külkapcsolatok állampolgárság lex ceu eljárási alkotmányosság versenyképesség adójog consumer protection platformtársadalom halálbüntetés vesztegetés peschka menekült hatáskörmegosztás european court of human rights nemzetközi magánjog közjogtudomány adózás európai politikai pártok; single market adókövetelés hálapénz jogelmélet fal dajkaterhesség környezetvédelmi politika családi jog zaklatás gmo-szabályozás pártfinanszírozás retaliation adatmegőrzési irányelv fizetésképtelenségi eljárás schuman-nyilatkozat dublin iii egyesült királyság áruk szabad áramlása öröklési jog szegregáció beruházásvédelem gmo-mentesség központi bankok európai rendszere európai politikai közösség hungary közerkölcs sokszínű európa alapító atyák vallásszabadság első alkotmánykiegészítés 1951-es genfi egyezmény egészségvédelem uniós polgárság irányelvek szabályozáshoz való jog european neighbourhood policy hatáskör-átruházás politikai pártok european court of justice kisebbségek juncker bizottság obamacare strasbourgi esetjog tényleges életfogytiglan közigazgatási perrendtartás ártatlanság vélelme jog és irodalom elsőbbség elve kohéziós politika sokféleség energiahatékonysági irányelv születésszabályozás parlament európai bíróság elnöke új btk. általános közigazgatási rendtartás alapjogi charta legitimáció erdély ukraine régió fizetésképtelenség; energiaunió eurasian economic union hobby lobby véleménynyilvánítás szabadsága lenaerts törökország kikényszerítés konferencia székelyföld autonomy of eu legal order jogharmonizáció; dcfta büntetőjog média hatékony jogvédelem szabadságvesztés történelmi konfliktusok személyek szabad mozgása law in literature uk report inviolability of eu legal order csődjog; jogos védelem országgyűlés franciaország uniós válságkezelés európai jog szociális deficit law as literature európai szomszédságpolitika mulhaupt european values többségi demokrácia; european central bank áldozatvédelem sajtószabadság németország lojális együttműködés európai tanács európai emberi jogi egyezmény letelepedés szabadsága lengyel alkotmánybíróság brit jelentés olaszország népszavazás german constitutional court végrehajtás válság lengyelország ingatlanadó-követelés article 7 teu common commercial policy omt értékközösség egyesülési jog szíria uniós jog sérthetetlensége kiskereskedelmi különadó jogállamiság-védelmi mechanizmus excessive deficit nyilvános meghallgatás rule of law egyenlő bánásmód görögország muršić érdekközösség velencei bizottság lengyel alkotmánybíróság uniós jog autonómiája eu klímapolitika exclusionarism kommunikáció democracy európai unió alapjogi ügynoksége emberi méltóság pénzügyi válság ügynökprobléma gazdasági szankciók civil jogállamiság infrastruktúrához való hozzáférés kvótakereskedelem protectionism datafication reklámadó