jtiblog

A Jogtudományi Intézet blogoldala

Helyzetjelentés a lengyel jogállamért indított uniós mentőexpedícióról

2016. június 23. 15:28
Lukonits Ádám
ELTE ÁJK (PhD-hallgató)

Az Európai Bizottság a lengyel alkotmányos rend védelme érdekében 2016. január 13-án megindította az ún. jogállamiság-védelmi mechanizmust (rule of law framework). Az eljárás célja annak megválaszolása, hogy adott tagállamban fennáll-e a jogállamiság rendszerszintű veszélyeztetése, amelyre Lengyelország esetében az alkotmánybíróság összetételére és eljárására, valamint a közmédiára irányadó törvényi előírások módosítása adott okot. A mechanizmus első szakasza június elején véget ért, a Bizottság elfogadta véleményét, amelyben a lengyel hatóságok által szolgáltatott és a Velencei Bizottság szakemberei által gyűjtött információk alapján összegezte álláspontját, és felhívta a lengyel kormányzatot a szükséges intézkedések megtételére annak érdekében, hogy az eljárás második szakaszára (nyilvános ajánlás közzétételére) ne kerüljön sor. Ehhez két területen egészen biztosan szükség lesz előrelépésre: egyrészről gondoskodni kell a március 9-i (és az azóta meghozott valamennyi) alkotmánybírósági döntés közzétételéről, másrészről a Bizottság rendelkezésére kell bocsátani a médiaszabályozással és a többi újonnan megalkotott törvénnyel kapcsolatban bekért adatokat, illetve lehetővé kell tenni az alkotmánybírósági felülvizsgálatot e törvények felett (amely gyakorlatilag a márciusi döntés közzétételétől függ).

1. A K47/15. számú, illetve az azon alapuló alkotmánybírósági döntések közzététele

Chronowski Nóra legutóbbi blogbejegyzése kellően összefoglalta a lengyel alkotmánybíróság március 9-én meghozott alkotmányvédő döntését. A határozat legfőbb ismérve, hogy lezár (vagy legalábbis elméletben, a materiális jogállam tiszteletben tartása esetén képes lenne lezárni) bizonyos folyamatokat, az alkotmánybíróság és a kormány között zajló összetételi és hatásköri harcot. Azzal azonban, hogy a miniszterelnök nem hajlandó közzétenni a döntést, jelentősen átírta a forgatókönyvet, a kormányzat pedig magához ragadta a kezdeményezést. Félő, hogy következő lépésével, az alkotmánybíróságra irányadó törvényi előírások újbóli módosításával (amely vagy figyelembe fogja venni a Velencei Bizottság javaslatait, vagy nem, mindenesetre a parlamenti többség érdekeit várhatóan kiszolgálja majd) eljut a testület alapfunkció szerinti működésének hosszú távú ellehetetlenítéséhez.

A lengyel alkotmány alapján az alkotmánybíróság döntéseit haladéktalanul közzé kell tenni abban a hivatalos lapban, amely a döntéssel hatályon kívül helyezett szabályozást kihirdette, vagy ha a normatív aktust nem tették közzé, akkor a Lengyel Köztársaság Hivatalos Közlönyében (Monitor Polski). A döntés csakis ezt követően, a közzététel napján vagy az alkotmánybíróság által meghatározott későbbi időpontban léphet hatályba. A kihirdetés jelentőségét a Velencei Bizottság is hangsúlyozza, március elején közzétett véleményében segítségül hívta a vonatkozó európai és nemzetközi minimumszabályokat, és ezekre alapozva kimondta, hogy az alkotmánybíróság döntéseit, függetlenül azok tartalmától, tiszteletben kell tartani. Ehhez később az Európai Bizottság, az Európai Parlament, a helyi jogvédő szervezetek és az ellenzéki pártok is csatlakoztak. Ennek ellenére a kormányzat továbbra is elzárkózik a döntés kihirdetésétől, amelyre a vonatkozó lengyel szabályok lehetőséget adnak, ugyanis a miniszterelnök hatáskörébe utalják az alkotmánybírósági határozatok hivatalos lapban való közzétételét. Magát a lépést a kérdéses döntés jogszerűtlenségével indokolják, tekintettel arra, hogy azt az alkotmánybíróság nem az új, a döntés meghozatalakor már hatályban lévő eljárási szabályok alapján hozta meg, bár épp a határozat mutatott rá, hogy a szabályok azért nem alkalmazhatók, mert nem képezhetik egyszerre az eljárás alapját és tárgyát.

Mivel a döntés a mai napig nem lépett hatályba, jogi kötőerővel nem rendelkezik. Hatása a jogrendszerre azonban még lehet, tekintve, hogy a lengyel legfelső bíróság (Sąd Najwyższy) a maga sajátos módján a döntés mögé állt. A testület teljes ülése néhány héttel az alkotmánybírósági döntés meghozatala után határozatot fogadott el, amelyben rögzítette, hogy az alkotmánybíróság által tett megállapítások alkotmánykonformitása mellett vélelem szól, így ha nem is kerül kihirdetésre egy döntés, a benne foglaltak alkotmányosságát az ellenkező bizonyításáig adottnak kell tekinteni. Mindez pedig akkor válik igazán érdekessé, ha figyelembe vesszük, hogy a legfelső bíróság egyik alapvető feladata biztosítani az ítélkezés egységességét (amelyre maga a határozat is utal). Ezek alapján a legfelső bíróság arra számít, hogy bár határozata csak tájékoztatás a bíróságok irányába, a materiális jogállamiságra fogékony bírák azonosulnak majd vele, vagyis az alkotmánybírósági döntés tartalmát ítélkezési gyakorlatuk részévé teszik. Így azonban könnyen diffúzzá válhat a lengyel alkotmányos rendszer, mivel elegendő egyetlen, a döntés alkalmazását mellőző bíró, és máris kikerül az alkotmánybíróság kezéből az alkotmányossági felülvizsgálat monopóliuma. Mint hogy az alkotmánybíróság továbbra is a régi eljárási és összetételi szabályaira (illetve az ezt lehetővé tevő márciusi döntésre) alapozva hozza meg döntéseit, a rendes bírák a márciusi döntés elfogadásával az azóta meghozott döntések felől is nyilatkoznak. Ebből adódóan pedig, ha úgy határoznak, hogy mégsem alkalmazzák a döntést, az egyben azt is jelenti, hogy az alkotmánybíróság azóta végzett teljes tevékenységét figyelmen kívül hagyják. Érzékelhető tehát, hogy bár a legfelső bíróság a jogállam védelmében igyekezett átemelni a döntést a gyakorlatba, lépése akár az alkotmányos válság további mélyülését is eredményezheti.

Fontos látni, hogy az alkotmánybíróság a döntés meghozatalával és saját honlapján való közzétételével kimerítette jogi értelemben vett lehetőségeit. Amíg nincsenek új szabályok, nem tud továbblépni a materiális jogállam védelme terén. Szerencséjére vagy sem, az újabb törvénymódosítások gyakorlatilag elkerülhetetlenek, két okból is. Egyrészről a lengyel kormányzat képtelen a végtelenségig ellenállni az Európai Bizottság és a Velencei Bizottság nyomásának, vagyis kénytelen lesz engedni elképzeléseiből (már vannak erre utaló jelek, így például felmerült, hogy fenntartásokkal ugyan, de hajlandó visszaállítani a kis összetételű, egyszerű többségű döntéshozatal főszabályát, illetve lecsökkenteni a teljes ülés minimális létszámát tizenegy bíróra). Másrészről pedig, ha komolyan gondolja az alkotmánybíróság hosszú távú ellehetetlenítését, mindent megtesz majd az ezt kiszolgáló szabályozási környezet kialakításáért, amely legjobb esetben az alkotmánybíróvá választás újraszabályozását, legrosszabb esetben azonban magának az alkotmánynak a módosítását jelentheti, annál is inkább, mert a gyakran hivatkozott magyar modell az alkotmányrontó alkotmánymódosítások és az Alaptörvény elfogadásával mindkettőre szolgáltatott példát.

2. Adatszolgáltatás a megújult médiaszabályozásról, valamint a többi újonnan megalkotott törvényről

A megújult médiaszabályozás értelmében a lengyel közrádió- és televízió-szolgáltatásokat biztosító vállalatok (Polskie Radio – Spółka Akcyjna, Telewizja Polska – Spółka Akcyjna) ügyvezetőit, illetve felügyelőbiztosait az államkincstárért felelős miniszter vált jogosulttá kinevezni és felmenteni, az addigi biztosok megbízatása pedig rövid időn belül megszűnt. Ezen kívül megvalósult az ügyészség átszervezése, a rendőrségre vonatozó adatvédelmi szabályok lazítása és egy sor más törvénymódosítás, amelyek, az alkotmánybíróság átalakításához hasonlóan, az Európai Bizottság látókörébe kerültek, és részletes ismertetést tettek szükségessé a lengyel fél részéről.

Egyelőre azonban nem mutatkozik szándék a kért információk átadására, és nem csak a lényegesen égetőbb médiaszabályozás, hanem egyik újonnan megalkotott törvény esetében sem. Ez azért lehet hátrányos a mechanizmusra nézve, mert az nem ad jogi értelemben vett lehetőséget a Bizottságnak az adatszolgáltatás kikényszerítésére, így ha elmarad, a hiányzó információk jó eséllyel nem hasznosulhatnak a vélemény vagy ajánlás kialakításakor, kivéve, ha különféle szervezeteken, elsősorban a Velencei Bizottság helyszíni vizsgálatain keresztül mégis sikerül beszerezni a hiányzó adatokat. Emellett az adatszolgáltatás elmaradásának tényét is meg lehet említeni (ld. június eleji vélemény), amely kismértékben ugyan, de hozzájárulhat a jogállamiság rendszerszintű veszélyeztetésének megállapításához (tekintve, hogy az érintett tagállam ilyenkor éppen olyan adatok átadását tagadja meg, amelyek nélkül jogállamisága nem tisztázható).

Az adatszolgáltatás elmaradásán felül probléma, hogy ha meg is érkezik a hiányzó tájékoztatás, aligha fog javítani a lengyel jogállam megítélésén. A közmédia államosítása, az ügyészség kormányzati irányítás alá rendelése, a hatósági adatvédelmi könnyítések és a többi jogalkotási lépés (az alkotmánybíróság átalakításával együtt) a politikai alkotmányosság megvalósítását szolgálják a materiális jogállam ellenében. Ehhez képest az Európai Bizottság várhatóan továbbra is inkább az alkotmánybírósági érvelésre fog támaszkodni és arra alapozva fogja meghozni ajánlását (amennyiben eljut odáig a mechanizmus), és az egyéb jogalkotási aktusokat csak említés szintjén, összefoglalóan fogja felvetni (kivéve a médiaszabályozás kérdését, amelyet már korábban is külön nevesített). Ettől függetlenül valós veszélyt jelentenek a jogállamiságra, így orvosolandók, amelynek első lépése lehet, ha a lengyel fél a Bizottság rendelkezésére bocsátja a kért információkat, hogy az megfogalmazhassa javaslatait a szükséges korrekciókról.

3. A problémák szélesebb kontextusban

A már sokat hivatkozott kormányzati lépések, illetve a rájuk adott európai reakciók legalább három szinten vetnek fel (alkotmány)jogilag releváns kérdéseket. Először is összevethetők a lengyel alkotmány előírásaival, illetve a bírói gyakorlat, jogirodalom eredményeivel, amely változó ellentmondásokhoz vezet. Másrészről megkérdőjelezhető a jogállamiság-védelmi mechanizmus hatékonysága, tekintettel arra, hogy ha valamelyik fél nem együttműködve, kompromisszum-készen lép fel, az eljárás egésze zátonyra futhat, mivel nincsenek jogi eszközök, amelyek lendületbe hozhatnák (jól mutatja ezt, hogy eddig még nem érkezett válasz a lengyel féltől a Bizottság véleményére, és a nyilatkozatokból kiindulva júliusnál korábban nem is érdemes rá számítani). Végül elemezhető, hogy ami ma Lengyelországban történik, és amelyre a szakirodalom egyre gyakrabban illiberális államirányítási modellként hivatkozik, mennyiben a jelen kor problémája, és mennyiben inkább a többségi elvű demokrácia kezdetektől fogva létező, a politikai alkotmányosság és a jogi alkotmányosság vitájaként is leírható belső ellentmondása. 

_____________________________________________________________

 Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.

Címkefelhő

alapjogok európai bíróság európai bizottság tagállami mozgástér ttip európai parlament belső piac fogyasztóvédelem tisztességtelen szerződési feltétel jogállamiság diszkrimináció alkotmánybíróság európai központi bank gazdasági és monetáris unió versenyjog kúria állami támogatás demokrácia uniós értékek jogegységi határozat előzetes döntéshozatali eljárás euró nemzeti érdek közös kereskedelempolitika eu alapjogi charta arányosság elve brexit szociális jog irányelvek átültetése european convention of human rights kásler-ítélet fizetésképtelenségi rendelet választás eusz 7. cikke oroszország európai bizottság elnöke human trafficking egységes piac adatvédelem human rights környezetvédelem ultra vires aktus bevándorlás fenntartható fejlődés német alkotmánybíróság btk közös kül- és biztonságpolitika ceta trump wto nafta közigazgatás russia tpp migráció nemzeti bíróságok fundamental rights menekültkérdés ukraine crisis bankunió strasbourgi bíróság panpsychism szolidaritás polgári kezdeményezés magyarország personhood kötelezettségszegési eljárás szankció syngamy eu sanctions energiapolitika environment compliance devizakölcsön ecthr európai integráció civil törvény alkotmányjog prison conditions ukrán válság fővárosi közgyűlés európai parlamenti választások fogyatékosok jogai surrogacy kiotói jegyzőkönyv national courts internet verseny szabadsága magyar helsinki bizottság ebh államcsőd közbeszerzés felsőoktatás normakontroll adójog consumer protection platformtársadalom halálbüntetés vesztegetés szülő nők helyzete likviditás külkapcsolatok állampolgárság lex ceu eljárási alkotmányosság versenyképesség európai politikai pártok; single market adókövetelés hálapénz peschka menekült hatáskörmegosztás european court of human rights nemzetközi magánjog közjogtudomány adózás pártfinanszírozás retaliation adatmegőrzési irányelv fizetésképtelenségi eljárás schuman-nyilatkozat jogelmélet fal dajkaterhesség környezetvédelmi politika családi jog zaklatás gmo-szabályozás gmo-mentesség központi bankok európai rendszere európai politikai közösség hungary közerkölcs sokszínű európa alapító atyák vallásszabadság dublin iii egyesült királyság áruk szabad áramlása öröklési jog szegregáció beruházásvédelem european neighbourhood policy hatáskör-átruházás politikai pártok european court of justice kisebbségek juncker bizottság első alkotmánykiegészítés 1951-es genfi egyezmény egészségvédelem uniós polgárság irányelvek szabályozáshoz való jog elsőbbség elve kohéziós politika sokféleség energiahatékonysági irányelv obamacare strasbourgi esetjog tényleges életfogytiglan közigazgatási perrendtartás ártatlanság vélelme jog és irodalom erdély ukraine régió fizetésképtelenség; energiaunió születésszabályozás parlament európai bíróság elnöke új btk. általános közigazgatási rendtartás alapjogi charta legitimáció konferencia székelyföld autonomy of eu legal order jogharmonizáció; eurasian economic union hobby lobby véleménynyilvánítás szabadsága lenaerts törökország kikényszerítés law in literature uk report inviolability of eu legal order csődjog; dcfta büntetőjog média hatékony jogvédelem szabadságvesztés történelmi konfliktusok személyek szabad mozgása law as literature európai szomszédságpolitika mulhaupt european values többségi demokrácia; jogos védelem országgyűlés franciaország uniós válságkezelés európai jog szociális deficit lengyel alkotmánybíróság brit jelentés olaszország european central bank áldozatvédelem sajtószabadság németország lojális együttműködés európai tanács európai emberi jogi egyezmény letelepedés szabadsága lengyelország ingatlanadó-követelés article 7 teu népszavazás german constitutional court végrehajtás válság jogállamiság-védelmi mechanizmus excessive deficit nyilvános meghallgatás rule of law common commercial policy omt értékközösség egyesülési jog szíria uniós jog sérthetetlensége kiskereskedelmi különadó eu klímapolitika exclusionarism kommunikáció democracy európai unió alapjogi ügynoksége egyenlő bánásmód görögország muršić érdekközösség velencei bizottság lengyel alkotmánybíróság uniós jog autonómiája kvótakereskedelem protectionism datafication reklámadó emberi méltóság pénzügyi válság ügynökprobléma gazdasági szankciók civil jogállamiság infrastruktúrához való hozzáférés