Szilágyi EmeseHamarosan életbe lép az Európai Unió új, 1141/2014/EU, Euratom rendelete az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról. Az új szabályozás célja, hogy a korábbinál átfogóbb kereteket teremtsen egy valós, összeurópai politikai diskurzushoz. Ezért a rendelet az európai politikai pártok láthatóságának és transzparens működésének érdekében megerősíti az európai politikai pártok finanszírozásának rendszerét és egyúttal szigorúbb ellenőrzési rendszert vezet be.
Az európai szintű effektív politikai reprezentáció hiánya
A kontinentális hagyományban a politikai pártoknak különleges szerep jut a demokratikus berendezés működtetésében: a modern európai képviseleti demokrácia tulajdonképpen „pártok állama”. A pártok szervezik és csatornázzák a szavazatokat, kétirányú közvetítő funkciót betöltve az állam és a társadalom viszonyában. Szemben az Egyesült Államok politikai berendezkedésével, ahol jóval hangsúlyosabb szerep jut az egyéni képviselőknek, az európai kontinensen a legfontosabb politikai ügyek társadalmi megvitatása kevés sikerrel kecsegtet a pártok aktív közreműködése nélkül. Ez a felismerés húzódik az Európai Unió arra irányuló törekvése mögött, hogy az európai politikai pártok megerősítésével előmozdítsa az uniós intézményrendszer demokratikus legitimitását.
Az európai szintű politikai pártokra vonatkozó szabályanyag célja választ találni az Unió demokráciadeficitjét felrovó kritikákra és megteremteni az EU erős jogi bázisa mellett a hiányzó összeurópai, demokratikus politikai élet kereteit. Ugyanis az európai politikai pártok és a versengő, összeurópai politikai programok hiánya – amely nevezhető az európai szintű effektív politikai reprezentáció hiányának is – gyengíti az európaiság-tudat kialakulásának esélyét és az erősebb, politikai integrációt. Hatékony, európai szintű politikai reprezentációt az jelenthetne, ha az európai politikai pártok összeurópai szinten versengenének az Európai Unió választópolgárainak szavazataiért, és a politikai verseny középpontjában az európai uniós színtéren releváns kérdések állnának. Az európai politikai pártokra vonatkozó jogszabályok mögött tehát az a remény található, hogy azok hozzájárulhatnak a demokratikus, összeurópai politikai élet megvalósításához, segítségükkel lehetővé válhat a társadalmi viták strukturálása és az álláspontok egyértelműsítése.
Az EU jogában a politikai pártok szerepét a Maastrichti Szerződés formalizálta első ízben. A szerződés szövege szerint a politikai pártok hozzájárulnak a közös Európa-tudat kialakulásához és az Unió polgárai véleményének kifejezéséhez. A Nizzai Szerződés hatalmazta fel az Európai Tanácsot az európai politikai pártokra és finanszírozásukra vonatkozó joganyag megalkotására. Ennek megvalósulása az Európai Parlament és Tanács 2004/2003/EK rendelete volt. Ezt 2007-ben módosította a 1524/2007/EK rendelet. A két dokumentum definiálta az európai politikai pártokat és alapítványokat, továbbá lehetővé tette az EU költségvetéséből való finanszírozásukat. A valóságban azonban csupán egymással laza szövetségben álló nemzeti pártok csoportosulásai alakultak ki, amelyek nem tudnak elszakadni az őket alkotó nemzeti pártok tagállami kérdéseket előtérbe helyező politikai programjaitól.
Az európai szintű politikai pártok első szabályozása tehát abban a meggyőződésben született, hogy ha léteznek közös szabályok, azok majd indukálják egy európai politikai közösség, és az európai ügyekről zajló politikai diskurzus kialakulását. Ezek a remények azonban nem látszanak beigazolódni. Az Európai Parlament alkotmányügyi bizottságának felkérésére 2007-ben készült beszámoló megállapította, hogy még távoli az olyan működőképes európai politikai pártok létrejötte, amelyek képesek valós európai politikai életet generálni. A dokumentum újabb jogalkotást javasolt a pártok infrastruktúrájának erősítése, működésük átláthatóbbá tétele és társadalmi érzékelhetőségük javítása érdekében. A javaslatok alátámasztására kifejtette, hogy az EU intézményei túl távoliak ahhoz, hogy üzeneteiket hatékonyan eljuttathassák a közvéleményhez. A tagállami kormányok ugyan rendszeresen tájékoztathatnák az állampolgárokat, azonban ezt csak szűk keretek között teszik, hiszen őket a nemzeti politikai érdekek motiválják. Ezért valódi európai politikai diskurzus helyett az európai ügyek interpretálására és megvitatására a nemzetállami érdekek szűrőjén keresztül kerül sor.
Mindezek hatására az Európai Parlament és a Tanács az eddigieknél jóval részletezőbb szabályozást fogadott el 2014-ben, ez az Európai Parlament és Tanács 1141/2014/EU, Euratom rendelete, amely 2017. január 1-től lesz alkalmazandó. (Kapcsolódó végrehajtási rendeleteket az európai politikai pártok és alapítványok nyilvántartásával összefüggésben a Bizottság adott ki, itt és itt.) Az új rendelet szellemisége szerint a nemzetek fölött tevékenykedő politikai szervezetek segítenek megerősíteni a polgárok európai identitását, kitöltik a nemzeti és az európai politikai diskurzus között tátongó szakadékot és erősebb összeköttetést teremtenek az európai civil társadalom és az unió intézményei között. Az európai politikai pártok feladata, hogy elősegítsék az uniós döntéshozatali eljárások jobb megértését a közvélemény számára és erősítsék az európai parlamenti választásokon való részvételi hajlandóságot. Ennek érdekében a rendelet elismerte európai jogi személyiségüket is.
A rendelet a pártfinanszírozási szabályok megreformálásával az európai politikai pártokat transzparensebbé és hatékonyabbá kívánja tenni, egy új regisztrációs szisztéma bevezetésével pedig láthatóságukhoz is hozzájárulna. Az új rendelet ugyan felváltja a 2004 júliusa óta hatályos szabályozást, ám alapvetően megőrzi a korábbi joganyag vázát, ezért a még hatályban lévő és a hamarosan alkalmazandó szabályok áttekintését együtt érdemes elvégezni.
Az európai politikai pártok bevételei és kiadásai
Az európai politikai pártok finanszírozásának logikája követi a nemzeti jogalkotásban bevett pártfinanszírozási szabályokat, illetve a nemzetközi dokumentumokban is fellelhető megoldási javaslatokat. Itt is elkülönül a bevételek két nagy csoportja: a magánforrásból származó bevételek – elsősorban az adományok – és a közfinanszírozás, amely ebben az esetben az Európai Unió költségvetéséből ered.
A magánszemélyektől érkező adományok vonatkozásában az uniós szabályanyag külön kitér a külföldről eredő és az anonim adományokra is. A szabályozás alkalmaz adományozási limitet: az európai szintű politikai párt nem fogadhat el évente és adományozónként 12 ezer EUR összeget meghaladó adományt bármely természetes vagy jogi személytől. Az új rendelet ezt 18 ezer EUR-ra emeli. Azonban számos nemzeti szabályanyagtól eltérően az EU új rendelete nem tiltja a jogi személyektől érkező adományokat, sőt kifejezetten megnevezi azokat, mint adományozásra jogosultakat.
Érdekes módon alakul a külföldi adományok kérdésköre. Az európai politikai párt tagállami tagszervtől érkező adományokat elfogadhat, azonban ez nem haladhatja meg a párt éves költségvetésének 40%-át. Ez a szabály fennmarad az új rendeletben is, amely tovább cizellálja a „külföldi” adományokra vonatkozó tilalmat annyiban, hogy tiltja a harmadik országbeli magánszervezetektől, vagy olyan harmadik országbeli magánszemélyektől származó adományokat is, akik nem rendelkeznek az európai parlamenti választásokon szavazati joggal. Anonim adományok elfogadása tilos.
Azok az előírások, amelyek az európai politikai pártok EU költségvetéséből való finanszírozását teszik lehetővé, analógnak tekinthetők az állami pártfinanszírozással. Ez jelenti egyrészt a működési költségek fedezését, amely a politikai program megvalósítására fordítható; másrészt forrás biztosítható az európai párt európai parlamenti választások keretében folytatott kampányának finanszírozására.
A költségvetési támogatásokkal kapcsolatos egyik legérzékenyebb kérdést az elosztás jelenti. Az előírások szerint az európai politikai pártok között a rendelkezésre álló előirányzatok 15%-át egyenlően osztják el, 85%-ot pedig azok között, amely pártok az EP-ben megválasztott képviselőkkel rendelkeznek; az elosztás aránya megegyezik a megválasztott képviselők arányával. Költségvetési finanszírozásra az európai politikai párt csak akkor válik jogosulttá, ha legalább egy tagja által képviselteti magát az Európai Parlamentben. Az EU költségvetéséből eredő finanszírozás mértéke nem haladhatja meg az európai szintű politikai párt költségvetésének 85%-át. E szabályt az EU intézményeinek való kiszolgáltatottság elkerülése indokolja; illetve a magánfinanszírozásra való ráutaltság növelheti a demokratikus visszacsatolást.
Megjelenik a burkolt közfinanszírozás tilalma is: a 2004/2003/EK rendelet tiltja az „olyan vállalkozástól származó adományokat, amely felett valamely hatóság közvetlen vagy közvetett módon meghatározó befolyást gyakorolhat.” Ezt megerősíti az új rendelet is. Szintén a burkolt támogatás tilalmát jelenti – azonban a nemzeti szintű politikai pártok burkolt támogatásáért – az a rendelkezés, amelynek értelmében az európai szintű politikai párt részére az EU költségvetéséből juttatott finanszírozást nem lehet felhasználni nemzeti politikai pártok finanszírozására.
Beszámolási kötelezettség és ellenőrzés
A szabályanyag másik területét a nyilvánosság felé való beszámolás és az ellenőrzés kérdései jelentik. Az európai szintű politikai pártoknak évente közzé kell tenniük bevételeik és kiadásaik, valamint eszközeik és forrásaik kimutatását. A korábbi előírások értelmében az 500 EUR összeget meghaladó adományokról kellett az adományozó kilétét és az adomány nagyságát is tartalmazó beszámolót készíteni. Az új rendelet ennél részletesebb: nyilvánosságra kell hozni az adományozók adatait, azonban ez a szabály nem alkalmazandó az évente és adományozónként 1500 EUR összeget meg nem haladó adományokra. Az 1500 és 3000 EUR közötti adományok esetében a nyilvánosságra hozatal csak akkor történhet meg, ha az adományozó ahhoz előzetesen írásban hozzájárult. A preambulum szerint „a küszöbértékek megfelelő egyensúlyt teremtenek egyrészről a személyes adatok védelméhez való alapvető jog, másrészről az európai politikai pártok és alapítványok finanszírozásának átláthatóságához fűződő jogos közérdek között.”
A támogatók listáját éves rendszerességgel szükséges továbbítani a most felállítandó hatóságnak, amely automatikusan nyilvánosságra hozza a 3000 EUR összeget meghaladó adományozók nevét. Szigorúbb bejelentési szabályok vonatkoznak az „európai kampányidőszakra”: az európai parlamenti választásokat megelőző hat hónapos időszakban kapott adományokat az adományozottnak hetente kell bejelentenie a hatóság felé. A 12 ezer EUR-t meghaladó egyedi adományokat pedig azonnal, késedelem nélkül be kell jelenteni.
A 2014-es rendelet létrehoz tehát egy új hatóságot, amely a jövőben nyilvántartásba veszi, felügyeli és ellenőrzi az európai politikai pártok és alapítványok működését, továbbá elérhetővé teszi a nyilvántartásba vétellel összefüggő információkat. A hatóságnak 2016. szeptember 1-ig kell felállnia.
A hatóság az előírásoknak nem megfelelő pártokkal szemben szankciókat alkalmazhat: lehetősége van az európai politikai párt vagy alapítvány nyilvántartásból való törlésére; pénzügyi szankciók kiszabására; az európai politikai párt vagy alapítvány költségvetési forrásból való kizárására öt, illetve tíz évre. Az eltérő szankciók közötti választás lehetősége arányos rendszert eredményez.
A szabályozás életre hívja a független kiemelkedő személyek bizottságát is, amely egy hat tagból álló, véleménynyilvánítási joggal felruházott testület. A véleménynyilvánítás elsősorban arra terjed ki, hogy az európai politikai párt vagy alapítvány az uniós alapértékeket megsértette-e.
***
A politikai pártok az európai parlamentáris demokráciák működésének alapkövei. Tevékenységük alapvető fontosságú a közhatalmi döntések kommunikálásában, a társadalomban meglévő eltérő álláspontok megjelenítésében, az érvek strukturálásában. Nélkülük a közhatalmat gyakorló intézmények és a polgárok között légüres tér alakul ki, amelyen nehezen jutnak át üzenetek. Ez pedig gyengíti a közhatalmi intézmények és döntések legitimitását. Ez a felismerés vezetett az európai politikai pártokra vonatkozó szabályanyag újraalkotásához. Az tehát végső soron a politikai integráció irányába tett törekvés, létrejötte valójában megelőzi a valódi európai politikai diskurzust, és abban a reményben született meg, hogy katalizátora lehet egy valós európai politikai közösség kialakulásának.
_____________________________________________________________
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.