jtiblog

A Jogtudományi Intézet blogoldala

A Minority SafePack európai polgári kezdeményezés az Európai Unió Bírósága előtt

2016. november 09. 16:02
Tárnok Balázs
PPKE JÁK (PhD-hallgató)

A FUEN és az RMDSZ elnöke 2013 júliusában európai polgári kezdeményezést nyújtott be Minority SafePack – egymillió aláírás a sokszínű Európáért címmel. A polgári kezdeményezés tárgya, hogy az Európai Unió növelje a nemzeti és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek védelmét és támogassa az Unió kulturális és nyelvi sokszínűségét. A kezdeményezés fő célja, hogy az Európai Unió fogadjon el a nemzeti és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek védelmét növelő és az Unió kulturális és nyelvi sokféleségét erősítő jogi aktusokat, így különösen a regionális és kisebbségi nyelvek, művelődés és oktatás, regionális politika, közképviselet, egyenlőség, audiovizuális és egyéb média tartalom, valamint regionális (állami) támogatás szakpolitikai területeken.

(Az alábbi bejegyzés részleteket tartalmaz a tanulmányból  A teljes tanulmányt, hivatkozásokkal és a források pontos megjelölésével ld. a Pázmány Law Working Papers oldalán)

Az Európai Bizottság 2013 szeptemberében hatásköri okokra hivatkozva elutasította a kezdeményezés bejegyzését, így nem kezdődhetett meg az aláírások összegyűjtése. A kezdeményezők keresetet nyújtottak be az Európai Törvényszékhez, melyben a C(2013) 5969 végleges bizottsági határozat megsemmisítését kérték. A felperesek érveiket két jogalap keretében fogalmazták meg. A felperesek szerint egyrészt a döntés alaki hibákban szenved, mivel a határozattal a Bizottság nem megfelelően tájékoztatott döntéséről. Ennek keretében a felperesek azt sérelmezték, hogy a Bizottság nem nevezi meg azokat a témaköröket, amelyek a véleménye szerint azon hatáskörén kívül esnek, hogy a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be; azt sem közli, hogy e témakörök miért esnek a hatáskörén kívül; valamint nem ismerteti, hogy az EPK rendelet miért nem jogosítja fel arra, hogy egy javasolt polgári kezdeményezés egyes, a hatáskörébe eső részeit vegye nyilvántartásba. A felperesek szerint másrészt a Bizottság döntése anyagi jogilag is hibás, mivel egyik javasolt témakör sem esik nyilvánvalóan a Bizottság azon hatáskörén kívül, hogy a szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be, de még ha valamelyik témakör e hatáskörön kívülre is esne, a Bizottságnak a javasolt polgári kezdeményezést legalább részlegesen nyilvántartásba kellett volna vennie. A Magyar Kormány a felperesek, Szlovákia és Románia az alperes oldalán lépett fel beavatkozóként.

Tekintettel arra, hogy az ügyben 2016. szeptember 16-án tartották a szóbeli meghallgatást, a per iratanyaga jelenleg nem hozzáférhető. Ennek megfelelően tanulmányomban az eljárás során vélhetően felhozott jogi érvekkel foglalkozom – a korábbi vonatkozó esetjog és a rendelkezésre álló dokumentumok (Bizottság bejegyzést elutasító határozata, a Törvényszék által közzétett jogalapok) és sajtónyilatkozatok alapján – így különösen a Bizottsági tájékoztatási kötelezettségének nem teljesítésével, a részleges bejegyzés lehetőségével, a nyilvánvalóság és befogadhatósági teszt feltételeinek értelmezésével, valamint a kiegészítő tájékoztatás figyelembevételével a polgári kezdeményezés bejegyzése során.

A Bizottság tájékoztatási kötelezettségéről

A Bizottság szakmai szempontú, politikai megítélésétől mentes vizsgálatának kötelezettségét az EPK rendelet (20) preambulumbekezdése is rögzíti: „A Bizottságnak meg kell vizsgálnia a polgári kezdeményezést, és külön-külön meg kell határoznia az arra vonatkozó jogi, illetve politikai következtetéseit.” Ugyanezen bekezdés a Bizottság megfelelő tájékoztatási kötelezettségét is előírja: „[…] a Bizottságnak világosan, érthetően és részletesen indokolnia kell a tervezett intézkedéseit, és hasonlóképpen meg kell indokolnia azt is, ha nem tervez semmilyen intézkedést.”

A polgári kezdeményezések részleges bejegyzésének lehetőségéről

Bár a Bizottság szerint az EPK rendelet nem teszi lehetővé a polgári kezdeményezések részleges bejegyzését, e megállapítás meglátásom szerint több tekintetben sem helytálló. A rendelet ugyanis egyáltalán nem tiltja a kezdeményezések részleges bejegyzését, éppen ellenkezőleg, nem szól ennek lehetőségéről, tehát nem is tiltja azt. A javaslat „csomagként kezelése“, és így egyes hatáskörön kívül eső témakörök okán az egész kezdeményezés bejegyzésének elutasítása, beleértve az EU hatáskörébe tartozó kérdéseket is, rendkívül aggályosnak tekinthető. A polgári kezdeményezésre vonatkozó jogszabályok ilyen, a polgárok érdekeivel ellentétben álló kiterjesztő értelmezése nem csupán a polgári kezdeményezés céljait és hatékonyságát veszélyezteti, de ellentétben áll az Unió által vallott, és a gyakorlatban következetesen alkalmazott jogértelmezési elvekkel. Ilyen kiforrott jogértelmezési gyakorlatot képvisel az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata a jogi aktusok részleges érvénytelenítése kapcsán. A jogi aktusok részleges érvénytelenítésének lehetőségéről ugyan az uniós jog expressis verbis nem rendelkezik, a Bíróság joggyakorlatában ez a konstrukció mégis előfordul.

A részleges bejegyezhetőség kérdésével kapcsolatban az Európai Parlament is adott ki állásfoglalást 2015. október 28-án. Ebben az Európai Parlament felhívta a Bizottságot annak megfontolására, hogy amennyiben egy polgári kezdeményezés csak részben felel meg a bejegyzési feltételeknek, úgy a polgári kezdeményezést részben jegyezze be, függetlenül attól, hogy a polgári kezdeményezés egésze egyébként nem felel meg az előírásoknak. A felperesek a kiegészítő tájékoztatás záró rendelkezésében ráadásul külön kiemelik, hogy tudatában vannak annak, hogy „az Alapító Szerződések értelmezésekor jogi véleménykülönbségek támadhatnak”. A kezdeményezők ezért leszögezik: "a szerzők tehát számítanak arra, hogy az elemző csoport a javaslatokat egyenként mérlegeli, amennyiben valamelyikük elfogadhatatlannak bizonyul, ennek nem kell a többi javaslatra is kihatnia.”

A nyilvánvalóság és a befogadhatósági teszt megfelelő értelmezéséről

A Bizottság döntésével kapcsolatban általánosságban és a konkrét döntés tekintetében is merülnek fel aggályok. Általánosságban megemlítendő, hogy sem az EPK rendelet, sem más jogforrás nem határozza meg a nyilvánvalóan hatáskörön kívül esés fogalmát. A pontos meghatározás hiánya a jogértelmezés során komoly rendellenességekkel járhat. A Bizottság európai polgári kezdeményezés regisztrációjának bejegyzését elutasító döntése több esetben is önkényes volt, mivel a hasonló kezdeményezések különböző elbírálásban részesültek, és/vagy a bejegyzés elutasításáról szóló indokolás hiányos volt. Ez összefüggésben állhat a Bizottságnak az eljárásban betöltött kettős szerepével. Érdekellentét fedezhető fel ugyanis a Bizottságnak az európai polgári kezdeményezés során betöltött szerepvállalásával kapcsolatban, hiszen az eljárás során egyszerre tölt be tájékoztató és segítségnyújtó funkciót, miközben a későbbiekben ő dönt a kezdeményezések bejegyzéséről vagy elutasításáról.

A konkrét ügyben a nyilvánvalóan hatáskörön kívül esés kapcsán érdemes külön felhívni a figyelmet a Bizottság polgári kezdeményezés bejegyzését elutasító határozatában tett megjegyzésére, miszerint „az elutasító döntést a Bizottság mélyreható vizsgálat után hozta meg.” Felmerül a kérdés: miért volt egyáltalán szükség mélyreható vizsgálatra, ha a polgári kezdeményezés tárgya nyilvánvalóan kívül esik a Bizottság azon hatáskörén, hogy a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be? Ha a kezdeményezés “nyilvánvalóan” kívül esik a Bizottság hatáskörén, úgy véleményem szerint – különös tekintettel a szöveg nyelvtani értelmezéséből levont  következtetésekre – nem volna indokolt a mélyreható vizsgálat, hiszen a hatáskörön kívül esés a kezdeményezés tárgyából egyértelműen, különösebb vizsgálat nélkül következik. Következésképp, mivel a Bizottság szerint szükséges volt mélyreható vizsgálatra, a kezdeményezés tárgya nem eshet nyilvánvalóan kívül az intézmény azon hatáskörén, hogy jogalkotási javaslatot nyújtson be.

A kiegészítő tájékoztatás figyelembe vételéről

A kiegészítő tájékoztatás figyelembe vételével kapcsolatban a Bizottság úgy érvelt, hogy csupán az 500 karakterig terjedő, a polgári kezdeményezés „korpuszának” tekinthető rész alkotja a polgári kezdeményezés bejegyzése során figyelembe veendő és tartalmát meghatározó részt, az ahhoz mellékletként csatolt kiegészítő tájékoztatás csupán információs jelleggel bír. Különösen ellentmondásos a Bizottság ezen érvelése az Izsák és Dabis kontra Bizottság ügyben hozott törvényszéki ítélet fényében. Az ügyben a felperesek ugyanis arra hivatkoztak, hogy a Bizottság tévesen vette figyelembe a Bővebb Tájékoztatást a polgári kezdeményezés bejegyzésénél. A Törvényszék az ítéletben arra hívta fel a figyelmet, hogy a Bizottság köteles minden rendelkezésére álló információt figyelembe venni, amelyet a felperesek a részére benyújtottak, tekintet nélkül arra, hogy azok figyelembevétele a megtámadott határozatban a felperesek érdekét szolgálta‑e vagy sem. Vagyis a Törvényszék ellentmondásba keveredne saját korábbi döntésével, amennyiben elfogadná a Bizottság érvelését a kiegészítő tájékoztatás figyelembe vételének elutasítása kérdésében.

Mit várhatunk a Törvényszék ítéletétől?

A Minority SafePack európai polgári kezdeményezés az Európai Unió hatásköri korlátai között fogalmazott meg javaslatokat a nemzeti kisebbségek helyzetének orvoslására. Így bár az a nemzeti és nyelvi kisebbségek számára nyújtana garanciákat, azok védelmére irányul, mivel az Unió fogalmi és hatásköri keretei között marad, véleményem szerint semmiképp sem eshet annak egésze kívül a Bizottság azon hatáskörén, hogy jogalkotási aktus elfogadására irányuló javaslatot nyújtson be, függetlenül attól, hogy az alapító szerződések nem tartalmaznak kifejezett hatásköröket a nemzeti kisebbségek védelme érdekében.

A FUEN képviselőinek nyilatkozatai és a megjelölt jogalapok is arra engednek következtetni, hogy az ügyben a hangsúly az európai polgári kezdeményezés eljárásjogi kérdéseire helyeződött. A Törvényszéknek az európai polgári kezdeményezés céljainak érvényre juttatása érdekében tisztáznia kellene egyes, eddig meg nem határozott fogalmakat, mint amilyen a nyilvánvalóság. A Törvényszéknek ezen felül a polgári kezdeményezések részleges bejegyzésével kapcsolatban is állást kellene foglalnia. A részleges bejegyzés elutasítása nagyban veszélyeztetheti az európai polgári kezdeményezések felhasználóbarát jellegét, és alááshatja az intézmény gyakorlati működését, hiszen arra ösztönözheti a kezdeményezőket, hogy javaslataikat részleges formában nyújtsák be a Bizottsághoz.

_____________________________________________________________

 Az írás a szerző véleményét tartalmazza és nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.

Címkefelhő

alapjogok európai bíróság európai bizottság tagállami mozgástér ttip európai parlament belső piac fogyasztóvédelem tisztességtelen szerződési feltétel jogállamiság diszkrimináció alkotmánybíróság európai központi bank gazdasági és monetáris unió versenyjog kúria állami támogatás uniós értékek demokrácia jogegységi határozat előzetes döntéshozatali eljárás nemzeti érdek közös kereskedelempolitika euró eu alapjogi charta brexit arányosság elve szociális jog irányelvek átültetése european convention of human rights kásler-ítélet fizetésképtelenségi rendelet választás oroszország eusz 7. cikke human trafficking egységes piac európai bizottság elnöke human rights környezetvédelem adatvédelem bevándorlás fenntartható fejlődés ultra vires aktus btk közös kül- és biztonságpolitika ceta német alkotmánybíróság trump wto nafta közigazgatás tpp migráció nemzeti bíróságok russia menekültkérdés fundamental rights bankunió strasbourgi bíróság panpsychism szolidaritás ukraine crisis magyarország personhood polgári kezdeményezés szankció syngamy kötelezettségszegési eljárás eu sanctions energiapolitika environment devizakölcsön ecthr európai integráció civil törvény compliance alkotmányjog prison conditions ukrán válság fővárosi közgyűlés fogyatékosok jogai surrogacy európai parlamenti választások internet verseny szabadsága magyar helsinki bizottság ebh államcsőd közbeszerzés felsőoktatás normakontroll kiotói jegyzőkönyv national courts platformtársadalom halálbüntetés vesztegetés szülő nők helyzete likviditás külkapcsolatok állampolgárság lex ceu eljárási alkotmányosság versenyképesség adójog consumer protection adókövetelés hálapénz peschka menekült hatáskörmegosztás european court of human rights nemzetközi magánjog közjogtudomány adózás európai politikai pártok; single market fizetésképtelenségi eljárás schuman-nyilatkozat jogelmélet fal dajkaterhesség környezetvédelmi politika családi jog zaklatás gmo-szabályozás pártfinanszírozás retaliation adatmegőrzési irányelv sokszínű európa alapító atyák vallásszabadság dublin iii egyesült királyság áruk szabad áramlása öröklési jog szegregáció beruházásvédelem gmo-mentesség központi bankok európai rendszere európai politikai közösség hungary közerkölcs kisebbségek juncker bizottság első alkotmánykiegészítés 1951-es genfi egyezmény egészségvédelem uniós polgárság irányelvek szabályozáshoz való jog european neighbourhood policy hatáskör-átruházás politikai pártok european court of justice sokféleség energiahatékonysági irányelv obamacare strasbourgi esetjog tényleges életfogytiglan közigazgatási perrendtartás ártatlanság vélelme jog és irodalom elsőbbség elve kohéziós politika fizetésképtelenség; energiaunió születésszabályozás parlament európai bíróság elnöke új btk. általános közigazgatási rendtartás alapjogi charta legitimáció erdély ukraine régió jogharmonizáció; eurasian economic union hobby lobby véleménynyilvánítás szabadsága lenaerts törökország kikényszerítés konferencia székelyföld autonomy of eu legal order inviolability of eu legal order csődjog; dcfta büntetőjog média hatékony jogvédelem szabadságvesztés történelmi konfliktusok személyek szabad mozgása law in literature uk report european values többségi demokrácia; jogos védelem országgyűlés franciaország uniós válságkezelés európai jog szociális deficit law as literature európai szomszédságpolitika mulhaupt olaszország european central bank áldozatvédelem sajtószabadság németország lojális együttműködés európai tanács európai emberi jogi egyezmény letelepedés szabadsága lengyel alkotmánybíróság brit jelentés ingatlanadó-követelés article 7 teu népszavazás german constitutional court végrehajtás válság lengyelország nyilvános meghallgatás rule of law common commercial policy omt értékközösség egyesülési jog szíria uniós jog sérthetetlensége kiskereskedelmi különadó jogállamiság-védelmi mechanizmus excessive deficit kommunikáció democracy európai unió alapjogi ügynoksége egyenlő bánásmód görögország muršić érdekközösség velencei bizottság lengyel alkotmánybíróság uniós jog autonómiája eu klímapolitika exclusionarism datafication reklámadó emberi méltóság pénzügyi válság ügynökprobléma gazdasági szankciók civil jogállamiság infrastruktúrához való hozzáférés kvótakereskedelem protectionism